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一、简答题

1． 简述我国分税制改革的指导思想。

【答案】预算管理体制的分税制改革是在1994年与工商税制改革同时并行的，两项改革是社会主义市场经济体制改革的重要内容。改革进一步理顺了中央与地方的财政关系，更好地发挥国家财政的职能，增强了中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立。分税制改革的指导思想主要有以下几个方面:

（1）正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要适当增加中央财力，增强中央财政的宏观调控能力。

（2）合理调节地区之间的财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付制度，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时促使地方加强对财政支出的预算约束。

（3）坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则。中央税、共享税以及一些重要的地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。分设国税局和地税局，实行分级征管，中央税和共享税由国税局负责征收，共享税中的地方部分，由国税局直接划人地方金库，地方税由地税局负责征收。

（4）坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化，但必须抓住重点，分步实施，逐步完善。

①首先要针对收入流失比较严重的状况，通过分税和分别征管堵塞漏洞，保证财政收入的合理增长。

②作为过渡，原体制的补助、上解和有些结算事项继续运转，通过“存量不动，增量调整”的办法，逐步提高中央财政收入的比重，逐步调整地方利益格局。

③通过渐进式、温和式的改革，先把分税制的基本框架建立起来，在实施中逐步完善。

2． 简述分级分税预算管理体制的要点。

【答案】分级分税预算体制是实行市场经济国家普遍采用的一种预算体制，主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构成名副其实的一级预算主体。分级分税预算体制可归纳为以下几个要点:

（1）一级政权，一级顶算主体，各级顶算相对独立，自求平衡。国会只审批中央预算，地方预算由本级立法机关审批。各级地方预算经常性收入由本级税收、收费收入和中央补助组成，不能满足需要时，允许发行地方债券或向银行借款，自求平衡。

（2）在明确市场经济下政府职能边界的前提下，划分各级政府职责范围，在此基础上划分各

级预算支出职责范围。除国防费和外交支出划归中央支出、行政管理费分别由各级政府本身负担外，中央预算以社会保障、社会福利和经济发展为主，地方预算以文教、卫生保健和市政建设为主。

（3）收入划分实行分税制。在收入划分比例上中央预算居主导地位，保证中央的调控权和调控力度。在税收划分方法上，有的按税种划分，有的对同一税种按不同税率分享，并通过中央的基础税率限制地方税率; 有的实行分成或共享制。分设国税局和地方税税务部门，分税、分管与分征相结合。

（4）预算调节制度，即转移支付制度。有纵向调节和横向调节两种形式。纵向调节的典型做法是补助金制度，中央从各地征收国税，同时对每个地方给予补助。横向调节是山“富州”直接向“穷州”转移支付，实行地区间的互助式调节，不再通过中央预算。

（5）各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。

3． 思考预算法修订讨论中提出的问题和建议。

【答案】预算法修订将主要致力于解决三大问题:预算统一的完整性、预算执行的严格规范性和预算监督的严肃有效性。当前，新版修订草案还有待进一步讨论和协商，如果我们扼要地摆一摆讨论中提出的各种主要意见、建议和争论，那么，就足以窥见预算法修改的复杂性与艰巨性，同时也可以从中看到修训一预算法的某些线索和启示。

（1）关于修订稿中有关立法宗旨问题。修订稿立法宗旨条款与原预算法完全相同，具体表述为:“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”有人认为，修订稿必须突出人民是国家权力的本源、人民通过其代表机构来管理政府这一宪法基本精神。

（2）关于预算权的合理配置问题。预算法是预算权力配置法，而不是经济资源配置法。不仅涉及政府与人民代表大会和人民的关系，而且涉及各级政府之间、政府各部门之间的关系，因此首先要合理权衡人民代表大会的预决算审批权、政府的预算执行权和公众的预算监督权，同时也要明确规定各级政府之间以及政府各部门之间的权责关系，这应是预算法的核心问题。

（3）关于顶算管理级次问题。我国结合分级分税财政体制的要求，预算管理逐步实行省管县的制度，并明确取消乡级预算，这样，实际上预算管理是实行中央、省、市（县）三级分级管理体制。因此，预算法的修改则存在一个如何协调实际上的三级预算体制与五级政权结构的矛盾问题。

（4）关于国家预算的公开、透明问题。预算信息的公开和透明是公民和人大履行职责的前提条件，而原预算法对预算信息公开和透明未做任何规定。2008年5月《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式实施，标志着我国政府的信息公开迎来了史无前例的发展时代。目前的预算透明度即使按低标准来衡量，仍然处于初级阶段。预算法的修改必须在条款中明确规定预算公开的时间、内容、方式等各环节的法律底线，基本原则是要满足各级人民代表大会和公民在预算全过程中有效行使权力和履行职责的信息需要。

（5）关于预算监督的严肃有效性问题，也就是从法律上切实保障人民代表大会及其常务委员会对预算的监督权问题。原预算法中政府行政部门在预算全过程中的权力偏大，而人民代表大会的批审权和监督权没有足够的法律保障，因而预算法修订的关键是要看各级人大在预算过程中的权力和能力能否得到应有的法律保障。必须明确人大在预算全过程中的各种权力及其实现的方法和渠道，比如预算编制的修正权、预算调整的审批权、违反预算法的惩罚权等等。

（6）关于预算执行的严格规范性问题。先有预算，后有支出，严格按预算支出，是预算管理监督的一项基本原则。但我国日前全国人民代表大会一般在3月召开，国家顶算要经过全国人民代表大会的审查批准，才具法律效力，才能执行预算，这就出现预算执行在前，预算批准在后的不正常现象，影响预算执行的严肃性。因此，预算法修订必须解决预算执行与预算批准时间的矛盾问题。

（7）关于预算的统一完整性问题。当前我国的全部财政收支是由预算内和预算外两大块组成，预算外主要是五项社会保障基金和政府性基金，2010年预算外相当于预算内的65.5%。目前对预算外收入（支出）在管理上采取“收支两条线”管理，而在财政统计上仍未统一在财政收入（支出）之内，在提交人民代表大会的预算报告中也只是收支的几个大数，仍未按改革后的《政府收支分类科日》反映收入来源和支出用途。在顶算法修订中，应当对预算的统一完整性概念做出明确的解释，并纳入严格预算监督范围。

（8）关于地方政府债务问题。原预算法允许中央财政发行建设性国债，规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但事实上，我国早己存在地方政府债务，日

2011年10月17日财政部已经颁布，前已经达到相当规模。《2011年地方政府自行发债试点办法》

允许上海、浙江、广东、深圳四省市进行试点，在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。预算法修训一稿应对地方政府发债问题做出明确的规定。

此外，分税制及转移支付的完善，编制部门预算及实行集中收付制度预算管理改革等等，也都应构成预算法修订的课题。

4． 如何评价《马约》规定的赤字率和债务率参考值的政策效应?

【答案】当谈到防范财政风险和债务危机时，人们总会提到赤字率、债务率，根据这两个指标来判断国家财政状况，而作为判断的参考标准就是欧盟于1992年制定的《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）规定的赤字率3%、债务率60%。那么，应当如何看待《马约》参考值的效应?

（1）应当肯定，《马约》参考值是一种在经济正常运行条件下约束、协调和防范政府债务的有效措施。

《马约》当年设置参考值是为了在通货膨胀、利率及财政政策稳定方面加强协调管理，实现各成员国经济的稳定增长和趋同效应。根据欧盟国家当时的经济运行情况，只要按赤字率3%和债务率60%的组合进行约束和协调，就可以保证欧盟经济区的经济持续、稳定的增长。欧盟当时的实践证明，这种约束机制取得了明显的成效。

（2）《马约》参考值是不是绝对标准，其间存在一个波动的弹性区间，而实际债务率取决于赤字率与经济增长率变化的动态。