● 摘要
住房市场化后，我国的住房市场取得了“质”和“量”的进展，但是同样存在着较多的问题，买房难，买房贵的情况反而愈发严重起来，这些问题已经严重地损害了我国广大居民的住房福利。住房市场的一举一动也成为了中国政府和社会各界关注的热点问题。中央政府从2004年以来就开始对住房市场展开了数轮调控，但是这并未达到预期的效果，房价在调控中依旧一路上涨。在经历了数轮住房市场的宏观调控后，学术界普遍将目光瞄准了地方政府在住房市场中的行为。特别是住房市场作为区域性的市场，地方政府的行为对住房市场的治理起着决定性的作用。在这一背景下，研究地方政府在住房市场中的行为理念及其方式，解释地方政府行为的制度根源及行为逻辑，有助于我们更好地理解住房市场所存在问题的原因，以及为如何制定住房市场的治理政策提供理论上的依据和政策建议。 整体性治理理论的发展始终和政府改革及公共问题治理等密切相关，注重于政府内部机构和部门间的整体性运作，主张从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。该理论对解决住房市场这样跨界问题有着重要的启示，可以尝试性地以整体性治理为分析框架来构建多部门合作的住房市场治理体制，从而有效地应对目前的体制无法解决跨界的公共问题治理。本文立足于整体性治理的角度，从公共政策的过程来探讨地方政府如何对住房市场的治理，研究地方政府治理行为的特征与方式。通过实证分析，住房市场的整体性治理框架主要包括以下几个方面的内容。 （1）整体性治理框架下的政府行为研究。因为地方政府治理住房市场的过程中的政策主体间、政策制定过程、政策运行过程和政策监督评估过程中都出现了问题，最后导致住房市场治理的效果不佳。整体性治理强调部门间的整合、协调，因此需要按照整体性治理的思路对地方政府的治理行为进行改革。通过对北京市政府的治理行为进行实证研究后发现，尽管北京市政府对本市的住房市场制定了一系列的政策，但同样由于政策主体、政策制定、政策运行和政策监督评估存在着不同程度的问题，最后导致北京市住房市场的治理效果不理想。 （2）西方国家整体性治理发展的实践对我国住房市场治理的启示。经历了20多年的新公共管理改革后，西方国家将整体性治理理论作为政府新一轮改革的理论依据。通过对英国、美国、澳大利亚等国家行政管理改革实践的研究，我们发现不同国家的改革并无一个完全、统一的模式。其共同的精髓在于如何整合不同政府部门间、政府和私人组织间的关系，使其能够更好地提供公共服务。这为如何来解决住房市场的治理问题提供了相应的解决思路。在整体性的治理框架中，地方政府首先应该建立整体性的组织结构，并且和非营利性住房组织协作治理。通过进一步优化住房市场治理的决策机制，畅通住房市场治理的运行机制，完善住房市场治理的评估和监督机制，来达到理想的住房市场治理效果。 （3）在整体性治理的框架中，要求所有的主体需要有整体的治理理念。在此基础上来制定住房市场治理的短期、中期、长期目标，住房市场的短期目标是摸清楚住房市场的状况，获得住房市场的普查数据；中期目标则是根据不同需求层次来提供不同结构的住房产品；长期目标是保障每一个公民的居住权。在治理组织上需要构建住房市场的大部门管理，设立高层次的住房治理协调机构，并建立与完善相应的法律体系，同时建立整合统一的政府间协调机制，通过跨部门业务协同为为特征的流程再造来实现无缝对接。除了政府内部改造之外，还需要与非营利住房组织协作治理。整体性治理强调引入信息系统建设，住房市场的治理也需要建立信息中心的辅助。最后，还需要建立和完善住房市场治理的评估和监督机制。 本研究表明，地方政府的碎片化治理现状已经严重地影响到住房市场的治理，只有推动住房市场治理的变革，才有可能解决住房市场的问题所在。遗憾的是，现有地方政府治理并没有对自身的治理方式作出相应的调整与改革，这是今后对住房市场进行宏观调控的方向。