● 摘要
改革开放以来，国有企业改革一直是整个经济体制改革的中心环 节，但并没有实质性的突破。随着加入WTO，中国将融入世界经济主流，不可避免 地将在更加开放的国际市场竞争中寻求发展。这种双重的压力要求一方面国有企 业必须进行资产重组，有进有退，有所为有所不为；另一方面政府要转化经济管 理职能，改革对国有企业的管理模式，进行制度创新，以全面适应WTO的法律体 系框架。 国有企业的管理主要经历了最初的国有国营和放权让利等模式，但并没有改 变企业制度的基本框架。经过历史的选择，最后，现代企业制度基础上的公司制 成为目标模式。但是，目前授权经营的做法和公司制形成矛盾，不利于委托代理 问题的解决。 公司制要求所有权和经营权的两权分离，而授权经营却造成两权不分，公司 制基础上的授权经营模式存在着严重的缺陷。“三会一层”的法人治理结构形同虚 设，并形成严重的委托代理问题，说明“产权明晰、权责明确、政企分开、管理 科学”的现代企业制度并不完全对症。国有企业必须实行公司制基础上的委托代 理模式，继而实行“产权明晰、两权分离、委托代理、激励监督”的新十六字方 针。 因为国有企业委托代理的双方都不是所有者，都存在着道德风险的可能，所 以解决国有企业的委托代理问题必须从双方入手，激励和监督并重。首先，是激 励和监督产权所有者代表；其次，是用市场机制选择经营者；第三，激励代理人； 第四，监督代理人。如此，建立起利益驱动的、责权利相统一的、能够在市场中 追求企业利润最大化、追求国有资本增值的运营机制。 仅仅依靠国有企业本身的改革并不能根本性地解决问题，政府对国有企业的 管理模式的改革更为重要，它包括一系列的配套改革。 先行配套体制改革： 1．地方政府投资主体地位的改革。地方政府投资主体地位的确立，一方面促 进了当地国民经济和社会的发展，但也产生了很多消极影响，产生低水平的重复 建设、地方保护主义等，干扰了国家正常的经济秩序，造成国家宏观经济调控乏 力，在一定程度上破坏了社会生产力。因此，应将地方政府的投资领域限制在地 区性的公益项目，不再投资竞争性企业。地方所有的企业不应称为“国有企业”， 应在产权明晰的基础上退出国有资本。 2．国有资本管理体制的改革。在确定国有企业为“中央政府或所属部门投资 并拥有所有者权益的企业”的基础上，成立国有资本投资管理董事局，使之兼具 投资和管理的双重功能，解决国家所有权与政府机构的“接口”问题。该董事局 代表中央政府行使国有资本出资人的权利，管理国有独资企业、国有控股公司和 参股企业的国有资本，并且只管理到代表国有资本的国有董事。 3．国企职工劳动就业和社会保障制度的改革。随着市场经济制度的逐步确立， 以国有企业职工对国有企业的终生隶属关系为核心的劳动就业和社会保障制度存 在着制度缺陷，造成国有企业负担沉重、冗员充斥、政府对职工的欠债和企业破 产、改制的困难。为此，在逐步解决对老职工的历史欠账的基础上，政府要退出 对劳动力资源的直接配置，取消职工对国有企业的终生隶属关系，使职工成为自 由流动的劳动力。将政府的社会保险商业化，参与市场竞争。政府承担起失业救 助的责任，不再附加在企业身上。 后续配套体制改革： 1．财政体制改革。“分灶吃饭”的财政体制加剧了“条块分割”控制国有企 业、形成割裂全国统一市场的“诸侯经济”等，宜改革为“中央统收、分级支付” 的财政体制，将地方政府同时为中央和本地创收改为统一为中央财政创收，而地 方政府的支出通过中央财政的税收返还或转移支付解决。 2．税收体制改革。只要在财政收入上存在中央和地方的划分，即使是严格意 义上的分税制也仍然不能脱离各级政府对国有企业“条块分割”式行政隶属关系 的控制，更不能阻止地方政府“肥水不流外人田”的做法。因此，如果国有企业 实行委托代理制度，并且地方政府不再投资办企业，财政体制实行中央统收、分 级支付的话，则国税和地税的分设就完全没有必要，可以合并。 3．政府经济管理制度的改革。转变政府职能，改革政府管理经济的方式是建 立和完善社会主义市场经济体制的客观要求，也是适应WTO法律体系框架和管理 体制、规范政府行为、提高政府工作效率的迫切需要。政府必须充分考虑制度创 新和入世的冲击和推动这两个前提和环境，努力做到搭台而不唱戏，裁判而不旁 观，幕后而不台前。实行政务公开，改革现行审批制度，加强市场监管。