● 摘要
摘 要保障农村饮水安全和普及自来水工作，作为建设社会主义新农村的重要内容之一，愈来愈受到重视。分析烟台市实施农村饮水政策的执行过程，有助于进一步完善项目管理的方式和方法，促进农村饮水工作的开展。并且，对于小额财政资金补助的机井、扬水站、塘坝、大口井等小型农村水利设施建设，以及其他类似政策的贯彻执行也有借鉴意义。目前，国内的研究多是针对严格按照基本建设程序运作的项目，而对小额财政补助单村供水工程建设开展的专题研究并不多见，只是散见于水行政部门的经验性工作总结中，这些文献缺乏对农村饮水项目实施具体过程的分析，难以提出改进政策执行效率的针对性见解。本文按照这样的思路进行研究---在交待清楚事实的基础上进行剖析和判断，然后讨论问题，提出建议。即先交待清楚农村饮水政策实施的现实背景以及政策框架，进而说明烟台市实施政策的具体过程，评价政策执行的结果，分析项目取得成功和个别村受阻的原因，并以两个县市区为实例进行案例分析，进而讨论相关问题，提出政策建议。作者在研究过程中查阅了内部相关资料，并与有关当事人进行座谈，参考了有关文献。通过对烟台市实施农村饮水政策执行过程的分析研究，作者认为：采取项目管理的形式实施农村饮水政策是必要的和可行的，但仍有改进的空间。以分级负责制的项目管理方式实施农村饮水政策，是在新形势下开展补助型农村水利工程建设的积极探索和实践，并取得了明显的成效。完善农村饮水项目管理，一是必须理清项目管理权限在层级间的配置和部门间的配置。在纵向上，省级部门应当将资金分配和总体方案外的权力下放到地级市，如实施方案评审、项目监控、项目变更的许可、验收等权限。在横向上，应当明确水利、发展和改革委员会、财政三个部门的权力和责任，特别是在项目资金分配和方案确定上出现分歧时，应当有规范的解决途径，并要规范补助资金拨付程序。二是要加强项目决策和执行的监控。如采取公示制的办法，以保证项目村安排在国家政策要求范围内，补助资金分配相对公平。应结合具体情况，采取切实措施监控工程质量。三是要改进具体操作的效率。应明确政策规定，采取有效的沟通方式，积极与项目村集体、村民协调，缩短工程建设工期。当项目村不同意或不配合工程建设时，应当及时变更。可以借鉴“ZHY”模式，降低工程建设成本。这种运作模式，工程材料设备费肯定是最低的，设计和施工安装费不是最低的，但是可以接受的。政府及其部门应当承担起农村饮水政策实施组织者的主导责任。农村饮水工程建设中，有两个主要的参与者和一个可能的参与者：公权力者（包括政府及其部门）、受益村，社会投资者。而农村饮水工程作为准公共产品，具有明显的排他性、非竞争性、规模性、不可替代性。并且，这些村庄大多分散在偏远山区，多是建设分散独立的单村供水工程，营利能力较低，社会力量较难进入。即使社会力量介入，也需要政府的引导和鼓励。工程后期管理需要进一步改善，以实现工程的可持续利用。必须按成本收费，确保有足够的收入，以支撑工程运行、维护和更新。但考虑到农村的实际情况，应当培育农村供水协会，管理单村供水工程；并积极发展以城镇为中心的联村规模集中供水工程，采取公司制管理。要按照《饮用水源保护区污染防治管理规定》的要求，设立饮用水源保护区，确保水源不受污染。