● 摘要
中国共产党一系列的土地制度实践，完全重构了传统意义上农民与土地之间的法权关系，形成了我国目前独一无二的土地权利体系。但这种制度安排却随着我国改革的进一步深入而逐渐弊病丛生。农业生产遭遇瓶颈，农村结构支零破碎，农民权利屡遭侵害，所有这些都指向了我国目前的农村土地制度。现阶段围绕着城市化过程中农村土地价值增益的争夺更是这些问题的集中体现。由于我国法律并未对这项利益做出明确的界定和划分，以至于国家、地方政府、农民等多方主体按照各自的利益标准解释并实施着自己的主张，如此导致了大量的冲突和矛盾。为此，本文引进土地发展权的概念，借以明晰土地增值利益的法律内涵，并对其进行合理分配。
土地发展权是指改变土地利用现状的权利，又称土地开发权。土地发展权从传统意义上绝对的土地所有权中分离出来，是社会不断发展进步的结果。土地兼具财产和资源两大属性。财产权的社会化运动为土地发展权提供了民法上的正当性基础；环境伦理时代议题的出现，从环境法角度彰显了土地发展权设立的必要性；现代国家治理中基本权利的限制和行政权力的扩张则成为土地发展权宪法证成的依据。
科斯定理和“卡—梅框架”为思考土地发展权的分配逻辑带来了有益的启示。在土地利用方式稀缺的前提下，任何开发行为都具有外部性。城市化进程中农村土地面临的基本假设就是，一块土地是选择用来“种庄稼”还是“种房子”。法律对产权界定的不同选择和产权交换的不同规制，会产生不同的权利形态和社会效果。这就需要我们在“经济效率、分配偏好和其他正义的考量”的基础上选择合适的规则结构。
英美两国的土地发展权制度实践提供了很好的借鉴意义。虽然同为英美法系的代表，但是两国因具体情况的差异而做出了截然相反的制度选择。概括而言，英国为土地发展权国有并依赖国家征收，而美国则在私有的基础上建立了土地发展权转移制度。
土地发展权的中国叙事相较英美而言更加复杂。这突出表现在决定中国土地权利体系的政治前提，经济背景以及法律现状共同构成了认识和理解农村土地发展权的起点。土改完成之后的农村合作化生产运动是国家在实践社会主义理想和支持工业化建设的战略目标下必然的结果，并最终缔造了城乡二元体制这一农村土地发展权最大的现实背景。改革开放之后土地的经济利益被重新焕发，中国在城市化运动的发展中开始的土地有偿使用尝试，构成了农村土地发展权的逻辑前提。在特殊的政治前提和经济背景下中国建立了世界上独一无二的土地法律制度，它成为农村土地发展权讨论的规范基础。
虽然中国没有土地发展权的概念体系，但是事实上却形成了有关农村土地发展权制度设计。大体合理的规范却在实际运行中存在许多问题，归根到底是没有一个明晰的产权，包括明确的产权主体和明确的产权分配结构。主体的模糊表现于法律在界定“农村集体”概念上的语焉不详，以及对城乡边界，央地权责划分的空白缺失。围绕农村土地发展权客体的分配更是产生种种矛盾的症结。中央政府保护耕地和建立有序土地市场的努力，地方政府发展经济的需求，以及农民利益的呼声缺乏一个稳定合理明确的价值选择。以至于中国目前耕地形式十分紧张，地方政府过分依赖土地财政导致很大经济隐患，不同类型的农民利益也是难以得到平等对待。
解决中国目前土地利用困境的根本途径在于明确建立农村土地发展权制度。首先要明确土地发展权的概念和内涵，其次土地发展权的初次分配归属国家。只有这样才能平衡国家耕地保护的要求与地方经济发展的需要，最大化农民利益，让农民共享现代化发展的收益。
十八届三中全会的召开为农村土地发展权的构建带来了新的指示和方向。但是我们在探索这一主题的时候，不应过分追求一时一地问题的解决，要摈弃过去六十年来土地改革中政治挂帅和经济主导的思维模式，将目光聚焦于一个完整稳定的土地法律体系的建立，这才是解决中国农村土地问题的长久之计。