● 摘要
难民问题是困扰战后国际社会的一个严重问题，美国从二战结束到80年代末，共接受了200多万难民，是世界上接受难民最多的国家。其中来自社会主义国家的难民占美国战后接纳难民的95%。这表明美国在战后对难民的接纳问题上，作了很大的努力，并有其明确的目的。而我国史学界对于美国的难民政策问题至今没有专门的研究，致使在研究移民政策是顺带提到，即使在美国也少见关于难民问题的专门著作。本文将就战后美国难民政策谨向系统探讨，从而揭示难民问题的政治含义和战后美国难民政策的实质所在。 广义上说，难民是流离失所、向别国政府寻求保护和获得生计的人。难民政策是为应付难民问题而制订的，真正的难民问题是近代以后才首先在欧洲出现的。难民问题一产生就具有强烈的政治含义。一方面，逃离本国的难民往往是因为反对本国占统治地位的意识形态或政治统治；另一方面，其他国家受否接纳难民，取决于其是否赞成难民的信仰、政治主张以及其与难民产生国政府的关系如何。战后美国难民定义的演变突出反映了难民问题的这种政治性。 1948年“战争难民法”将难民定义为“由于战争或迫害而逃离原居住地的人”。尽管美国实际上是根据意识形态和外交政策考虑接纳难民，但表面上还是以人道主义救助为借口的。此时的难民定义中并无明确的反共词句。1953年“难民救济法”明确制订了反对共产主义的难民定义，把难民定义为“逃离共产党国家或因自然灾害而逃离原居住过的人”，这一定义直至应用到1980年。1980年难民法采纳了联合国难民公约规定的难民定义，但其返工的实质并未改变。战后，美国在不同时期对“难民”定义作了不同的解释，目的是以定义作为“过滤网”，过滤出自己需要的难民，挡住自己不想接纳的人。 难民定义的演变说明美国的选择目标时有变化的，而战后美国对难民的接纳则是这些变化的具体表现。 从二战结束到50年代初期，美国初步确立了根据意识形态和外交政策需要而接纳难民的做法。通过总统行政命令、战争难民法、难民救济法等法令，美国接纳了大批难民入美。但这一时期对难民的接纳主要还是在移民限额制度的框架内进行的，由于国会在立法方面掌握着主导权，所以这一时期对难民的接纳实际上是通过强调美国国际利益的政府与重视美国国内安全的国会之间的妥协进行的。也正是由于这种妥协，这一时期美国对难民的接纳常表现出自相矛盾。一方面美国希望通过鼓动苏联、东欧社会主义国家的人员叛逃来打击共产主义；另一方面又害怕“共产党间谍”混入难民中，担心接纳社会主义国家难民会使“第五纵队”渗透到美国。国际上的反共需要和对国内安全的担心使美国即想接纳社会主义国家的难民而又不敢接纳。这种矛盾造成国会在以立法形式批准接纳所谓“共产党国家难民”的同时又对此内难民入美附加了苛刻条件。此外，这一时期美国接纳的基本上都是欧洲难民，这和当时美国把欧洲是为战略重点的外交政策是一致的。 从50年代中期到70年代中期使美国接纳难民的第二个阶段。这一时期，难民政策中原有的政府反对共产主义的国际需要与国会对国内安全的顾虑之间的矛盾已不复存在，反共的意识形态决定着对难民的接纳。同时，国会失去了利用其立法权在接纳难民问题上的主导作用，政府利用“假释”规定允准难民入美成为美国接纳难民的主要手段，国会立法仅起辅助作用。政府在难民问题上的主导作用又进一步加强了外交政策对接纳难民的影响，这一时期政府以“假释”方式先后接纳了匈牙利难民、古巴难民、越南难民。 70年代中期以后，美国国力明显衰弱，接纳难民的能力也相应地受到了影响，但一向为美国所独钟的“共产党国家难民”却有增无减。印度支那难民、古巴难民的大量涌入，使美国承受了巨大的压力，迫使美国转变了对“共产党国家难民”的态度，从积极主动地接纳转为消极被动而又无可奈何地接纳。1980年难民法的通过说明美国试图摆脱被动地位。更灵活的根据自己的需要接纳对自己有用的难民入美。 难民问题是一个政治问题，通过考察战后美国难民定义的变化、美国对难民地接纳情况可看出战后美国难民政策的实质所在。首先是由意识形态因素主导，为反对共产主义服务的；其次是受外交政策影响，为外交政策服务的；再次是功利主义在政府决策中的具体表现，是为了满足美国社会发展和政策在国际上推行反共外交战略的需要而制订的，是对社会主义国家进行和平演变的工具。